疫情留下3600亿澳元预算黑洞,能靠税改填补吗?

| 5月 29, 2020

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文章摘要:突如其来的全球新冠疫情大流行,不仅让2020-21财年澳大利亚联邦预算案被推迟到了10月份发布,而且联邦政府为了经济纾困,推出了高达千亿的刺激和补贴计划。据预计,2021-22年度的联邦预算基本现金赤字将为520亿澳元,2022-23年为330亿澳元…本文汇总了澳大利亚联邦和地方政府当前征收的主要税种,包括个税、GST、公司税、印花税和资本增值税等,并且分析这些税收与经济恢复的正负关联和税制改革方向。

巨额的预算赤字在今后的几年时间里,将成为澳大利亚联邦政府挥之不去的一道阴影。

突如其来的全球新冠疫情大流行,不仅让2020-21财年澳大利亚联邦预算案被推迟到了10月份发布,而且联邦政府为了经济纾困,推出了高达千亿的刺激和补贴计划。

根据最新的预测,新冠病毒危机将给联邦预算造成3600亿澳元的缺口。此前,留职补贴“填错表”造成的600亿“大乌龙”(详见本周一澳财的头条文章),也许能减低一些赤字水平,但联盟党政府此前一直想要实现的财政盈余目标已无可能。

尽管大多数经济学家认为,政府不应急于修复预算,因为后续经济刺激计划仍然需要大笔的资金,但是几千亿的赤字并不会令堪培拉的政治家们感到愉快。有什么好办法可以尽快复苏经济,令预算赤字得到缓解呢?

税务和经济学家给出的一个重要答案就是税改,已经逾期十年之久的税改。

本文汇总了澳大利亚联邦和地方政府当前征收的主要税种,包括个税、GST、公司税、印花税和资本增值税等,并且分析这些税收与经济恢复的正负关联和税制改革方向。

在研究税收改革具体内容之前,有必要先了解澳大利亚联邦政府所面临的经济和预算问题,以及各州财政预算遭遇冲击的现实。

据澳洲广播公司报道,在官方预算更新发布之前,德勤(Deloitte Access Economics)发布了最新的预算监测报告。

据其预测,未来几年,澳大利亚经济仍将遭受“当下创伤的困扰”。2019-20年的国民收入将比年中预算报告(即MYEFO,2019年12月发布)中官方预测少350亿澳元,2020-21财年则减少近2000亿澳元。

该报告预测,澳大利亚的失业率要到4年后,也就是2024年的下半年才能回落至5%。

据预计,本财政年度的联邦预算基本现金赤字将为1430亿澳元,下一财年为1320亿澳元,2021-22年为520亿澳元,2022-23年为330亿澳元。

报告作者、德勤合伙人Chris Richardson说,澳大利亚抵抗新冠病毒的努力位居“世界领先地位”。

然而,经济复苏之路将是漫长的。

Richardson表示,澳大利亚“多年来失业率居高不下,私营部门恐慌情绪明显,澳联储力不从心,主要出口产品价格疲软”。图片

德勤合伙人Chris Richardson,图/ABC

有鉴于此。Richardson敦促联邦政府维持支出以确保就业,并通过实行全面的税制改革来帮助提供所需资金。

在接受媒体采访时,他说:“全民公敌不是预算赤字,而是失业。”

“随着我们的关注点从健康再次转向降低失业率,澳大利亚有可能采取更大的财政刺激举措。”

他补充说,至关重要的是,解除限制本身并不会“导致留职补贴(JobKeeper)到失业补贴JobSeeker的大幅转变。原因很简单,很多企业不具备重新营业或者自负员工工资的能力”。

Richardson认为,澳大利亚人需要接受一段时间赤字升高。联邦政府现在应该倡导新一轮的经济改革,包括税收改革。

当然,个人所得税和企业所得税减免将对联邦收入造成冲击。相对于去年圣诞节前公布的官方预测,2019-20年的实际收入将存在290亿澳元(或6%)的缺口,2020-21年则将减少720亿澳元(16%)。

不过政府收入减少会为私营经济的状况起到巨大的缓冲作用。在本财政年度和下一个财政年度,澳大利亚家庭和企业的收入将超过政府收入。

Richardson评论,“推动经济增长来减少债务才是切实所需,而不是为了减少负债而阻碍经济增长”。

“不要担心债务-它的成本还算不错。而且很可能,承担这笔债务将是对澳大利亚生计的一笔巨大投资。”

重大税收改革逾期10年

税收专家和经济学家一致认为,税收改革是推动复苏的最佳途径。

政治领导人和政策制定者已经在探讨各种方案,但对于变革的确切内容仍存在分歧。

除了Richardson以外,还有三位领先的税务专家就潜在税务改革进行了探讨,其中包括澳大利亚最新、最全面联邦税务综述的作者肯·亨利(Ken Henry)。

Ken Henry,图/ABC

Henry指出,税务改革迫切所需。

他说:“大型改革已经逾期了10年……财政预算的收入方严重依赖个税和企业税系统,前者造成了财政拖累,后者在国际上越来越缺乏竞争力。”

他说:“澳大利亚税收制度的这些主要特征正在加剧对就业参与和生产力的损害,并将破坏新冠病毒后的经济复苏。

“然而,各州/领地的情况更为糟糕。他们的税收制度神秘、脆弱且高度波动。同时,他们的预算目前也正受到严重打击。”

个税减免仍在路上

就迫在眉睫的预算赤字而言,2008年全球金融危机爆发后的所谓“债务和赤字灾难”可谓相形见拙。

尽管如此,但是联邦财长乔什·弗莱登伯格(Josh Frydenberg)表示政府仍致力于推动个税减免的立法工作。

Frydenberg说:“在税收改革方面,我们已经在议会获得了超过3000亿澳元的减税措施。”

“因此,我们绝对专注于税收改革。同时,为了提高生产率,我们还将进行一揽子更为广泛的改革,涵盖基础设施、技能和教育、去监管,以及劳资关系等。”

第一阶段减税于去年获得议会通过,即为超过1000万澳大利亚人提供最高1080澳元的个税减免。

第二阶段立法的个人所得税减免从2022年7月1日开始,将32.5%税级的最高门槛从90,000澳元提高到120,000澳元,为该收入范围内和以上的纳税人提供每年最高1,350澳元的减税。

然后,在个人所得税减免的第三阶段中,从2024年7月1日起,政府将把32.5%税率的最高门槛从12万澳元提高到20万澳元,并完全取消37%的税率。

但是,即便是在减税后两个阶段(这是收入损失最严重的阶段)实施前,德勤的报告预测,由于新冠病毒危机,澳大利亚的税收将遭受巨大打击。

与官方预测相比,个税收入造成的拖累最大,2019-20年减少140亿澳元,然后2020-21年减少370亿澳元。

以金额计,痛苦主要集中在从源头预扣的税(Pay As You Go)上。但是,以百分比计,降幅最大的是“其他个人”,包括小企业所缴纳的税款。

该报告预测,2019年所得税将比官方预测低80亿澳元,2020-21年比官方预测低260亿澳元。

第三阶段个税减免措施,取消还是推进?

墨尔本大学法学院教授Miranda Stewart表示,政府削减个人所得税的第三阶段没有必要实施,因为第三阶段个人所得税减免主要惠及高收入人群。

墨尔本大学法学院教授Miranda Stewart,图/学院官网

Miranda Stewart在接受媒体采访时说:“我认为没有必要……(第三阶段减税)将无助于复苏,我们将出现倒退。”

据其分析,高薪者通常有安全、长期的工作。并且,绝大部分人很可能还在工作。这意味着他们有能力纳税。

“目前尚不清楚,当有那么多人需要支持时,为什么我们应该给他们(高收入者)减税呢?”

Stewart教授建议改为降低免税门槛,以适用低收入人群。“我们的免税门槛很高,接近2万澳元。”

“对于退休人员来说,这一数字甚至更高,因为他们可以获得抵扣。”

“这意味着有时有些投资收入不征税,这是税收制度的弱点。

持开放态度的政府可以考虑降低免税门槛,或者用低收入者而非高收入者的适用额度代替。

然而,十年前负责澳大利亚上一次重大税收审查的前联邦财长肯·亨利(Ken Henry)有不同意见。

在接受媒体采访时,他说:“应该继续推进个人所得税减免的立法。”

“即使实施第三阶段,个人所得税仍将继续贡献联邦预算总收入的一半以上。并且,这一比例会随着时间的推移而增加,特别是考虑到财政拖累(Fiscal drag)的原因。

“过度依赖个人所得税会损害劳动力参与度和生产力。”

Richardson则建议提前实施已承诺的个人所得税减免第二阶段和第三阶段。

据其透露,先前的估计显示,第二阶段提前一年实施将花费超过50亿澳元,如果第三阶段也提前,则将增加到200亿澳元。

Richardson说:“现在这些资金的成本比以前便宜了,因为它们适用于更少的人。并且,平均而言,这些人的工资也更低。”

“第三阶段的反响很差,认为不值得这么做。”

“然而,不同形式的支出确实可以更有效地减少失业。”

商品服务税(GST)或将上升

图片在利率降至历史最低水平之后,澳联储行长菲利普·罗伊(Phillip Lowe)表示,从危机中复苏的最佳方法是采用先前的经济审查结果,例如2009年的Henry税收审查。

Lowe于上月表示:“我们应该再次考虑国家对收入、消费和土地征税的方式。”

换言之,商品和服务税(GST)可能会增加。各州可能会取消财产印花(交易)税,转而征收土地/房产税。

当被问及这一问题时,Frydenberg表示,联邦政府没有上调GST(目前为10%)的计划。但是并不排除将来某个时候这么做。

维州州长丹尼尔·安德鲁斯(Daniel Andrews)表示,该州反对上调“无效率的”GST。因为这么做并不公平。与富人相比,穷人消费占收入的比例相对更高。

数据显示,上一财政年度,GST占联邦收入的13.7%,录得680亿澳元。

然而,德勤预测,伴随消费者需求减少,2019-20年度向各州支付的GST将减少46亿澳元,而2020-21年度将减少78亿澳元。

为了增加GST收入,政府可以考虑将GST税率从目前的10%提高至经合组织(OECD)的平均水平,即约20%。

或者,它可以通过扩大应征税的商品和服务范围,以纳入目前免税的商品和服务,例如教育和新鲜食品,来“扩大GST的基础”。图片

维多利亚大学(Victoria University)政策研究中心高级研究员杰森·纳西奥斯(Jason Nassios)进行了广泛的建模,以确定各种税收的“无谓损失(deadweight loss)”。

无谓损失是指每增加一澳元收入所损失的经济活动价值。显然,税收扭曲或生产活动阻碍幅度越大,对经济的损害就越大。

在这种通用的税收效率衡量标准中,GST得分很高。Nassios也承认,如果将基础扩大至纳入所有商品和服务,GST的得分会更高。“这减少了GST中免税品与非免税品之间目前存在的扭曲。”

“因此,从无谓成本的角度来看,这将是一项有效的税制改革……在联邦级别,GST肯定比个人所得税更有效率。”

在税收审查中,Henry被特别禁止就GST提出建议。但是,他确实提出了“企业现金流税(CFL)”的概念,后者既是一种更广泛,更简单的消费税形式。

他解释说:“企业现金流税只是一个简单的GST。”

他说:“与目前用于GST的复杂发票和授信方法不同,应根据现金流入量(来自销售、出口以外的现金流入)和现金流出量(工资以外的支出)之间的差额来征税。

“我们在报告中列出了此类税收的设计细节,并指出’以单一税率计算基础广泛的CFT可以替代许多其他消费税,同时可以显著降低税收合规成本,尤其是对于小型企业而言。”

大企业减税重新提上日程?

由于新冠病毒,企业也遭受了沉重打击,因此要求减税的呼声越来越高。

德勤预计,本财年公司征税收入将比官方预测减少80亿澳元,而这一差距明年将扩大至180亿澳元。

由于企业可以用未来的税单抵扣今天的损失,德勤的报告指出:“尽管减少了投资抵扣,但我们预计所得税仍将低于官方预期, 2021-22年和2022-23 年的这一差距分别为190亿澳元和150亿澳元。” 

Frydenberg表示,按照国际标准,30%的企业税率“非常高”。同时,联邦政府一直在寻找减税的机会。

澳大利亚商业理事会(BCA)首席执行官詹妮弗·韦斯特科特(Jennifer Westacott)表示,如果议会在2018年将所有企业的税率降低至25%,澳大利亚在应对本次危机时将会处在一个更好的起点。

她说:“我们只是要求有竞争力的税率,以便我们可以吸引投资。”

Richardson对此表示同意。他说:“企业税并不像州印花税那样愚蠢。但是,这是“最糟糕的联邦税,每征收一澳元,其经济就会缩水约50澳分”。

“我们需要的转变是减少印花税和企业税之类的税,而增加土地税和GST之类的税。”

但是,并非所有经济学家都同意Richardson的分析。

Nassios博士认为,企业税减免应该放最后讨论。“至少在我们的工作中,这是一种相当有效的税收。”

“实际上,我们没有发现产生企业税的无谓成本,实际上是有好处的。”

Nassios博士指出,这是由于澳大利亚实行了股息分配制度,当地居民在提交个人所得税申报表时应缴纳的任何公司税都被记入贷方,这意味着公司减税的收益主要流向了外国投资者,即便这样可能会刺激投资、产出和就业机会的小幅增长。

他说:“如果要对大企业减税,就会发现国民收入下降,因为这种减税利好主要落入了外国投资者的腰包。”

“在这种情况下,对于澳大利亚现有外商资本而言,这就是一笔意外之财。而今,实际国民收入受抑明显,我只是觉得这不是议程上的头等大事。”

Nassios博士补充说,澳大利亚的大部分外国投资集中在资源部门,而这一部门外国投资增加对经济增长的任何好处都将被额外供应造成的贸易条件低迷所抵消。更多自然资源的收入主要流向了海外。

印花税被认为是“最愚蠢的税”

长期以来,购置房产必须一次性支付印花税。经济学家之所以认为这是最具经济破坏性和效率最低的税收之一,主要是因为这不利于人们迁居到更合适的房屋或地点。

印花税一直是房地产繁荣时期国家税收的主要来源,但由于新冠病毒导致经济活动关闭,预计税收将有所下降。

印花税仍然是各州最大的收入来源,每年筹集约210亿澳元,包括新州的75亿澳元和维州的60亿澳元。

尽管如此,新州财政部长多米尼克·佩罗特(Dominic Perrottet)和维州财政部长蒂姆·帕拉斯(Tim Pallas)表示,可能会取消本州购置房地产的印花税。

当Henry博士将各州税收系统描述为“神秘、脆弱且高度波动”时,印花税也是焦点之一。

他说:“我们应该实施一套渐进的土地税(低价值财产不交税)以取代财产转让中的州/领地印花税。”

在前四项紧迫税制改革中,印花税位列第二,仅次于企业现金流税。

 “财产印花税的改革日期必须敲定。这是对联邦经济和社会损害最大的税收之一。”

Richardson也指出印花税是“我们拥有的最愚蠢的税收”。他表示,每增加一澳元的州印花税,经济就会萎缩约80澳分。

“在那些本来会搬家的企业面前,印花税无疑像一个大红色的停车标志。”

他说,显而易见的举措是取消印花税,而改为征收土地税。

Nassios指出,尽管这种改变在政治上可能很困难,但是值得为此付出。他说:“如果是一场战争,您可能愿意选择那场能够给你带来最大胜利的战争。”

“当然,州/领地级别由印花税过渡至土地税至关重要。”

Stewart表示,联邦政府将需要在今年的预算中发表经济声明,“这确实是一项复苏计划”。

她补充说,如果州政府减少印花税,该计划可能包括对州的援助。它还可以考虑扩大GST的基础,以帮助振兴国家税收。

 “如果各州从印花税过渡到土地税,在短期内将有很大的税收成本,因为这涉及向房主征收更高的税,而这样做在政治上具有挑战性。”

“联邦政府需要与各州合作……以支持该税制改革。”

其他财产税:负扣税、资本利得税(CGT)

如果物业投资者偿还的房贷利息超过租金收入,超出部分的支出可以申请税收抵扣,即负扣税。

多年来,很多人一直在呼吁取消该税种,或者仅限于新房。

此外,还有一部分人呼吁下调资本利得税(CGT)50%的折扣。

Richardson指出,问题本身不是负扣税,而是资本利得税减免的程度。“这太过慷慨,应该减少,尤其是鉴于新冠病毒危机“使我们在未来十年内陷入低通胀”。

他建议将折扣率从50%降至约33%。“如果改革资本利得税折扣,则需要相应改革负扣税税率。”

“由于许多人使用负扣税是因为CGT折扣的吸引力……应该有一个鼓励储蓄的折扣,但是如果您获得了正确的折扣,那么您将得到正确数量的负扣税使用率。”

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